AMENAGEMENT COMMERCIAL

urbanisme commercial : la réforme Pinel entre en vigueur

La loi Pinel du 18 juin 2014 a fortement modifié le régime de l’urbanisme commercial. son décret d’application, très attendu, vient d’entrer en vigueur le 15 février et crée les nouveaux articles r.751-1 et suivants du code de commerce. Le nouveau système va donc pouvoir se mettre en place, mais il risque de décevoir les partisans d’une véritable simplification.

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Le centre commercial Cité Europe à Coquelles.
Le centre commercial Cité Europe à Coquelles.
Le centre commercial Cité Europe à Coquelles.
Le centre commercial Cité Europe à Coquelles.

Globalement, la nouvelle législation ne révolutionne pas le cadre existant : on retrouve la CDAC (Commission départementale d’aménagement commercial) et la CNAC (Commission nationale d’aménagement commercial), l’obligation d’obtenir une autorisation d’exploitation au-delà d’un seuil de surface de vente, la procédure facultative, etc. La réforme s’efforce de résoudre certaines difficultés et de faciliter la mise en œuvre de certains projets, mais la simplification reste toute relative, d’autant que la réforme suscite, comme toujours, de nombreuses incertitudes qui sont autant de complications nouvelles.

AEC et permis de construire : une fusion inaboutie.

Contrairement à ce qui est annoncé, la réforme ne fusionne pas l’autorisation d’équipement commercial (AEC) et le permis de construire ; elle n’en fusionne que le dossier. Le terme de procédure intégrée est plus approprié : désormais, un seul dossier sera déposé en mairie, mais il comportera un volet spécifique pour l’aménagement commercial (art. r.752-5 et -6 du Code de commerce) et les deux procédures seront menées simultanément. On intègre donc l’AEC dans le permis de construire, mais on conserve presque pleinement la dualité du système. Pour les projets soumis à AEC (art. L.752-1 du Code de commerce), la CDAC devra être consultée durant l’instruction de la demande de permis de construire, lequel ne pourra être délivré qu’après obtention d’un avis favorable de la CDAC ou de la CNAC. La CDAC rendra donc désormais essentiellement des “avis” et non plus des autorisations. Mais le changement est avant tout sémantique, car le permis de construire ne pourra pas être délivré sans un avis favorable (il s’agit donc d’un “avis conforme”, dans le jargon des juristes). Le permis de construire délivré vaudra alors autorisation d’exploitation commerciale (art. L.525-4 du Code de l’urbanisme).

De plus, comme avant, une véritable autorisation devra être délivrée par les CDAC si le projet ne nécessite aucun permis de construire, ce qui confirme à nouveau que les deux autorisations n’ont pas été fusionnées.

Le décret étant publié, le préfet va pouvoir installer les nouvelles CDAC, qui comprennent désormais sept élus pour représenter toutes les collectivités et, en particulier l’échelon intercommunal.

La CDAC se prononce en fonction des critères d’aménagement du territoire, de développement durable ainsi que de protection des consommateurs, et, à titre accessoire, sur les effets du projet en matière sociale. Elle doit rendre son avis dans les deux mois à compter de sa saisine. Passé ce délai, l’autorisation d’exploitation commerciale est tacitement accordée (art. L.752-14 II. du Code de commerce). Quant au permis de construire, son instruction est majorée de deux mois (art. r.423-25 e du Code de l’urbanisme) et, en cas de contestation de l’avis de la CDAC devant la CNAC, le délai est encore prolongé de cinq mois (art. r.423-36-1 du Code de l’urbanisme). A noter que si la CDAC rend un avis favorable, rien n’interdit à l’autorité compétente (le maire en principe) de délivrer immédiatement le permis de construire alors même que l’avis de la CDAC serait contesté devant la CNAC. Et rien n’interdit plus au titulaire du permis valant AEC de construire alors même que l’avis de la CDAC serait contesté. L’hypothèse restera rare compte tenu du risque encouru, car l’auteur du recours contre l’avis de la CDAC peut contester également le permis de construire lui-même devant la cour administrative d’appel compétente. Pour mémoire, les cours administratives d’appel sont désormais compétentes pour connaître directement des litiges relatifs au permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale (art. L.600-10 du Code de l’urbanisme). Cette fusion inaboutie conduit également à troubler le contentieux des projets d’équipements commerciaux.

En effet, désormais seul le permis de construire est susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux, mais le régime applicable sera différent selon que le recours vise à contester le permis en ce qu’il autorise la construction du bâtiment ou en ce qu’il autorise l’exploitation commerciale (art. L.600- 1-4 du Code de l’urbanisme). De surcroît, certains requérants ne seront recevables à contester le permis qu’à condition d’avoir préalablement exercé un recours administratif obligatoire (rAPO) contre l’avis de la CDAC devant la CNAC, qui doit être saisie dans un délai d’un mois dont le point de départ varie en fonction du requérant (art. L.752-17 et r.752-30 du Code de commerce, et L.425-4 du Code de l’urbanisme). à nouveau, la réforme conserve la dualité que l’on connaissait antérieurement et s’éloigne d’une véritable simplification.

Pour améliorer l’information du demandeur, le décret impose à l’auteur d’un recours contre l’avis ou la décision de la CDAC de notifier son recours au demandeur de l’autorisation dans les cinq jours suivants sa présentation à la CNAC (art. r.752-32 du Code de commerce).

Modification d’un projet autorisé.

Une des ambitions de la loi Pinel était de clarifier le régime applicable en cas de modification d’un projet autorisé, en cours d’instruction ou de réalisation. Après réécriture de l’ancien article L.752-15 du Code de commerce, le critère reste qu’une nouvelle autorisation sera nécessaire chaque fois que la modification sera jugée substantielle. Mais la loi précise, désormais, que le caractère substantiel s’apprécie par rapport aux critères généraux énumérés à l’article L.752-6 (aménagement du territoire, développement durable, protection des consommateurs et, accessoirement, les effets sociaux). Très opportunément, toute allusion aux changements d’enseigne disparaît, de même que la mention des surfaces de vente. Doit-on comprendre qu’une augmentation non substantielle des surfaces de vente serait possible sans nouvelle autorisation ? Parallèlement, le nouvel article L.425-4 du Code de l’urbanisme précise que chaque modification substantielle des conditions d’exploitation nécessitera un permis délivré après obtention d’une AEC.

Mais, inversement, les modifications du bâtiment donnant lieu à permis de construire modificatif ne nécessiteront pas forcément une nouvelle AEC.

La loi Pinel maintient que les autorisations d’urbanisme valant AEC sont incessibles et intransmissibles, mais prévoit une exception, la Vefa (vente en l’état futur d’achèvement, art. L.752-15 du Code de commerce). Le décret fixe enfin les obligations qui incombent aux opérateurs à la fin de l’exploitation commerciale : démantèlement des installations, remise en état, valorisation ou élimination des déchets…

Toutes ces dispositions sont entrées immédiatement en vigueur, sous la seule réserve de quelques dispositions transitoires pour les dossiers en cours. L’avenir permettra de mesurer l’intérêt de cette réforme et la portée effective des mesures de simplification et de clarification qu’elle était censée apporter.

D.R.Paul-Guillaume BALÄY,
avocat, directeur département droit public et urbanisme
paul-guillaume.balay@fidal.com)